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媒体报道 | 闫衍:地方债限额使用的几个问题

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以2014年新《预算法》及《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的出台为标志,我国地方政府债务管理进入规范发展期,遵循“开前门、堵后门”的规范化管理思路;2015年,财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(225号文)提出了地方政府债务限额管理的具体方法;2017年,财政部《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(35号文)进一步规范新增地方政府债务限额管理。在切实推进地方债务限额管理的同时,合理使用专项债务限额、提高专项债限额使用比例对稳定经济增长、化解地方政府隐性债务风险具有重要意义。2019年政府工作报告再提坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,并指出“2019年中国财政收支政策将有效防控地方政府隐性债务风险”。考虑到当前各区域地方债务限额的分配与自身债务压力、财政实力及融资需求密切相关,因此,在当前稳增长与防风险动态求稳的大背景下,各地政府尤其是债务高压区域应积极利用上年留存额度,加快当年专项债务限额的使用,以进一步提升专项债务限额的使用效率,助力隐性债务风险的化解。

地方政府债务总体限额的确定及分配原则

◉债务总限额受经济周期波动及逆周期调控影响,分地区债务限额逐级下达

    2014年8月31日,新《预算法》正式规范了地方政府的合理举债权,通过“开前门、堵后门”规范地方政府融资行为;同年,国务院出台43号文决定对地方政府债务规模实行限额管理;2015年,财政部225号文提出了限额管理的具体方法,即年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额),并指出“地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准。当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时,适当扩大当年新增债务限额,当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时,适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额”。从该表述中可以看出,地方债务总限额遵循由上而下的原则并根据经济周期波动及逆周期调控等统筹确定;但从理论上讲,地方债务总限额的确定也可根据自下而上的顺序,即各省份根据自身债务风险及项目开展等情况上报债务额度需求,国家层面加总各省份需求额度从而得到地方债务总体限额。我们更倾向于通过上述两种方法的结合来确定地方债务总体限额,即地方债务总体限额既受经济周期波动及逆周期调控影响,也需要考虑各省份自身额度需求。2019年政府工作报告指出2019年拟安排地方政府新增专项债券2.15万亿元,比2018年增加8000亿元,将带动全年地方债务总体限额加速扩容,此安排与当前经济下行压力不减、积极财政政策下各省份融资需求大幅提升均相关。

     债务总限额确定之后,分地区债务限额遵循逐级下达原则。从理论上来讲,与地方债务总体限额的确定原则一样,各地区债务限额也可通过上级直接统筹安排或加总下级上报需求额度确定;同样的,我们更倾向于结合两者来共同确定省级地方债务限额。财政部225号文指出,各省、自治区、直辖市政府债务限额,由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内,根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案,报国务院批准后下达各省级财政部门。省级财政部门依照财政部下达的限额,提出本地区政府债务安排建议,编制预算调整方案,经省级政府报本级人大常委会批准;根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省级及所属各市县当年政府债务限额,报省级政府批准后下达各市县级政府。

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◉区域债务限额分配与各地债务压力、财政实力及融资需求密切相关

    隐性债务规模较高的区域分配到的地方债务限额相对更多。我国部分地区负债水平过高,区域性债务风险较为突出。若考虑隐性债务在内的情况,从规模看,江苏超过4万亿元,仍为全国最高,北京、四川均超2万亿元,吉林、内蒙古、辽宁等9个省区处于0.4万亿元以下;从负债率看,超过欧盟60%警戒线的有14个,贵州仍高居首位;从债务率看,广东、北京、天津等省市高居前列。从各地区地方政府债务限额分配情况看,各省债务限额分配与自身隐性债务压力存在一定相关性,在地方政府防范化解债务风险持续的大背景下,隐性债务规模相对较高的区域获得的债务限额相对更多。(因2018年各省份融资平台有息债务数据未完全披露,暂考虑2017年各省份隐性债务情况。)

      分地区新增限额的分配需综合考虑财政实力、融资需求等因素。2017年财政部35号文指出,新增限额分配应当体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。2018年,江苏、广东、山东等财政实力较强的省份新增债务限额规模位于前列,而云南、西藏、贵州、辽宁等财力较弱、债务风险较高的区域分配到的新增债务限额较少。此外,各省新增限额的分配同时兼顾了对重大项目支出的事权问题,适度缓解了地方政府财权与事权间的矛盾,在当前积极的财政政策要求下,101号文及2019年政府工作报告相继强调弥补重点领域短板,加快推进重大项目的建设。因此,受支持重大发展战略如雄安新区建设、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区等的影响,相关地区新增债务额度的分配也有所倾斜。

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地方政府债务限额的分配结构

◉一般债务限额占比较高,专项债务限额加速扩容

     2015年财政部225号文指出,年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额),具体分为一般债务限额和专项债务限额。从历年地方债务限额的结构变化可以看出,一般债务限额的规模占比较高;但受积极的财政政策明显发力影响,地方政府专项债务限额增长逐年加快。伴随2018年8月财政部《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》进一步解除地方债发行的季度均衡限制,以及2018年底以来财政工作会议和中央经济工作会议提出“较大幅度增加地方政府专项债券规模”等要求,2019年专项债限额加速扩容,政府工作报告提出2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,较2018年增加8000亿元,专项债务限额增速由2017年的12.4%提升至2019年的25%,超过一般债务限额增速的3倍。

◉区域专项债限额与债务压力匹配,新增限额受一般及专项债务率的影响

     分区域看,一般债务限额及专项债务限额同样遵循逐级下达的原则,各区域间一般债务限额与专项债务限额的规模排序大体相同。2018年江苏省一般及专项债务限额均居全国首位,超过7000亿元;而西藏、青海、宁夏等省份一般及专项债务限额均较低,位于全国各省末段。其中,各区域专项债务限额规模与当地债务压力大致匹配。从2017年各省份隐性债务规模看,江苏、北京、四川、浙江等省市隐性债务规模较高,专项债务居于全国各省市前列,而西藏、宁夏、青海等隐性债务规模较低的省份,由于举债空间小、区域项目融资需求不高,专项债务限额规模相对较少。

      各地区一般债务及专项债务新增限额的分配还受各地一般债务率及专项债务率的影响。2017年财政部35号文指出,测算分地区新增限额后,对一般债务率、专项债务率超过风险警戒线标准的地区,在分配该地区新增限额总量不变的前提下,应当优化其一般债务、专项债务结构,防控地方政府债务风险。例如,某地区专项债务率超过风险预警线,则应减少或不分配专项债券新增额度;一般债务率超过风险预警线的地区则应减少或不分配一般债券新增额度。从2018年各省份新增限额分配情况看,2017年一般债务率超过警戒线的省份(如黑龙江、广东、辽宁、贵州等)分配到的2018年一般债务新增限额较少;2017年专项债务率较高的省份(如北京、福建、贵州、辽宁等)2018年分配到的专项债务新增限额相对较少。

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合理使用专项债限额,有利于隐性债务化解

   专项债对化解地方政府隐性债务增量风险有重要作用。以2014年新《预算法》及43号文的出台为标志,地方政府债务管理进入规范期,融资平台逐渐与政府信用剥离。伴随地方政府融资行为的进一步规范,增加法定债务的规模是有效防范化解隐性债务的必要手段,地方政府发债融资纳入地方财政预算管理,规范引导隐性债务显性化,有利于发现与控制风险。未来在隐性债务风险持续防控下,专项债将逐渐替代以往融资平台在基建和公共服务等领域的地方政府融资功能,对缓释地方政府隐性债务风险有重要意义。此外,由收益自求平衡的项目产生的现金流收入,对偿还地方政府债务、缓释地方债务风险有积极作用。当前新增专项债中项目收益专项债占比逐渐上升,截至2019年第一季度末,专项债发行7171亿元,其中超过九成为新增专项债,而收益自求平衡的项目收益专项债在新增专项债中的比例超过80%,3月份该比例接近100%。项目收益专项债的放量发行不仅能创造中长期投资效益,为投资者提供较稳定的回报,增强市场信心,也能在一定程度上推动地方财政金融的稳定增长。

因此,合理使用专项债务限额有利于化解地方政府隐性债务风险,尤其是债务高压区域。在防风险的大背景下,2018年专项债务总限额的使用比例较2017年提高了1.3个百分点,拉动地方政府债务总限额的使用比例小幅上升了0.1个百分点。

      从分省份专项债务限额使用情况看,2018年财政实力较强的发达地区专项债务限额仍有较大使用空间,而财力较弱且债务风险相对较重的地区专项债务限额使用比例较高。具体来看,北京及上海两地2018年地方政府专项债务限额使用比例均处于80%以下,北京使用比例不到40%,上海使用比例64%,专项债务限额仍有较大使用空间;剩余省份专项债务限额使用比例均超过80%,在防风险的大背景下,各地区积极使用专项限额化解地方政府隐性债务风险,湖南专项债务限额使用比例达到100%,西藏、天津、贵州、重庆等11个省份使用比例均超过90%,该部分省区多为地方政府隐性债务风险相对较重的区域。

提升专项债限额使用效率的建议

    为进一步提升积极财政政策的执行效率,专项债自2018年下半年起不断提速。2018年8月,财政部72号文提出“9月底累计完成新增专项债券发行比例不得低于80%、剩余在10月发行”的进度要求,专项债发行显著提速。进入2019年,为缓解经济下行压力,支持基建稳增长,十三届人大七次会议授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额1.39万亿元,其中新增一般债务限额5800亿元、专项债务限额8100亿元,这一举措使得2019年专项债的发行节奏大幅提前,打破往年1月零发行的纪录,有效保障了年初新建和在建项目的融资需求。截至2019年3月底,第一季度已发行新增债券1.18万亿元,完成提前下达新增限额的85.2%;其中,新增一般债券发行5187亿元,已完成新增一般债务限额的89.4%;新增专项债券发行6660亿元,完成比例为82.2%,提前下达的新增专项债务限额仍有一定使用空间。

    分区域看,不同地区对提前下发的新增专项债务额度的使用比例存在明显差异,使用比例较低的省份多为债务风险相对较重的区域。截至2019年第一季度末,福建、新疆、宁夏、四川等12个省区提前下达的专项债限额已全部使用,其中,福建和新疆专项债新增发行规模已超过提前下达的新增专项债务限额,使用比例较高;而甘肃、山西、青海等8个省区新增专项债务限额的使用比例均在50%以下,其中,海南、黑龙江、吉林、内蒙古暂未发行新增专项债,专项债务限额的使用效率较低。

      各地区可积极利用上年留存额度,加快专项债发行,提高专项债限额的使用效率。考虑到2019年1月9日国务院常务会议部署加快发行地方政府专项债券,力争9月底前基本发行完毕,避免出现重点项目融资困难的情况,全年专项债发行目标或将提速至第三季度完成;同时2019年政府工作报告指出2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,因此至今暂未发行新增专项债以及专项债务限额仍有较大使用空间的地区需进一步加快专项债发行,提高专项债务限额使用比例。此外,由于专项债纳入基金预算,不列赤字,在预算管理上不同于地方政府一般债,存在调用历史遗留额度的可能性,2018年财政部34号文提出“积极利用上年末专项债务未使用的限额”,考虑到2018年底剩余的1.16万亿元专项债额度,2019年发行使用的空间较大。在当前经济仍面临较大下行风险的背景下,合理提升专项债务限额的使用效率有利于进一步稳定基建投资,发挥基建托底经济增长的作用,同时缓解地方政府资金压力尤其是债务风险相对较高的区域,保障重点项目资金需求,从而提升财政政策的实行效率,助力积极的财政政策更加积极有效。


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